破解机关事业单位领导职数管理困境的路径构想

【来源::《编制管理研究》 江苏省淮安市编办 | 发布日期:2014-08-13 】 【选择字号:

破解机关事业单位领导职数管理困境的路径构想


 
     【内容提要长期以来,机关事业单位领导职数管理存在法制不健全、监管不到位、执行不严格等问题,一些地方超限额、超机构规格核定领导职数和超职数、超规格配备领导干部等问题屡禁不止,导致编制结构不合理、官多兵少等问题长期得不到有效解决。本文从分析当前领导职数管理面临的困境入手,提出了健全法制、加强监管、深化配套改革的破解路径。

    机关事业单位领导职数,包括各部门、单位领导班子和内设机构的领导职数,是组织、人事部门配备领导干部的重要依据。按照《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(以下简称《条例》)第二十八条规定,编制是指“行政机构和事业单位的人员数额和领导职数”,可见领导职数是编制的重要组成部分,加强领导职数核定和使用环节的管理,保持科学合理的编制结构,是机构编制管理部门的应尽职责。近年来,随着机构编制管理法制化的不断推进,机构设置和编制总量控制越来越趋于规范。但由于诸多原因,领导职数管理成为机构编制管理相对薄弱的环节,暴露的问题越来越突出,作为机构编制管理的职能部门,必须正视这些问题,并积极研究解决。

    当前领导职数管理面临的困境

    1.法制不健全,领导职数核定缺乏统一、具体的刚性规定。

    遍查机构编制管理相关文件,涉及领导职数核定的具体规定很少。从国家层面来看,《条例》第二十条规定“地方各级人民政府行政机构的领导职数,按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定”,但《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》与此相关的规定只有第六十五条,即“各厅、局、委员会、科分别设厅长、局长、主任、科长,在必要的时候可以设副职。办公厅、办公室设主任,在必要的时候可以设副主任。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府设秘书长一人,副秘书长若干人。”至于具体可设几名副职,法律并未明确。

    目前,对于党政机关领导职数的核定,只有国务院组织法对国务院组成部门和工作机构有比较具体的规定,即第九条“各部设部长一人,副部长二至四人。各委员会设主任一人,副主任二至四人,委员五至十人”和第十一条“国务院可以根据工作需要和精简的原则,设立若干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人”。至于地方党政机关领导职数的核定,基本都是由地方自行出台相关规定,或在地方党委政府换届、机构改革时予以明确,部门领导职数大都比照国务院组成部门的核定标准,一般为2-5人,正职1人,副职根据单位编制规模确定,一般不超过4人,个别任务特别重的部门可以多核1人,而且这些标准在一些地方还是在特定时期通过一定组织程序确定的内部口径,或者是组织部门上下级之间的请示答复函件,没有形成明文规定,不同时期的口径不尽一致,有些内部口径机构编制部门也并不掌握。

    机关内设机构领导职数的核定标准,基本都是由各级政府在机构改革方案中予以明确,如省级大都明确“不设5人以下处室”,“5人的处室设1职,6-8人的处室设1正1副, 9人以上的处室设1正2副,人数特别多的处室,不超过1正3副”;市级大都明确“不设3人以下处(科)室”,“3人的处(科)室设1职,4-7人的处(科)室设1正1副,8人以上的处(科)室设1正2副”;县以下核定标准则相应递减。由于机构改革方案都是报经上一级人民政府批准的,因此,在同一行政区域内不同地区的核定标准基本上大同小异。

    至于事业单位领导职数的核定,目前在国家层面没有统一规定,都是由省以下出台规定进行规范的,而且规定一般都比较原则,如《江苏省事业单位机构编制管理办法》规定,“事业单位领导职数应当根据其职责任务、工作需要和编制员额情况核定”,其中的弹性和自由裁量空间就更大了。

    另外,对于机构规格的确定、机构规格与领导职级和职务名称的对应关系以及领导职数核定的权限等,目前也没有见诸法律法规的具体规定,机构编制部门基本上都是按照常规和惯例来把握的。在内设机构及其领导职务名称的设置上,各地也不尽统一,如地市级机关内设机构,级别应为科级,但在名称上,有的地方已改称为“处”,但有的地方仍称为“科”,县级机关内设机构,有的称为“科”,有的仍称作“股”。

    从法律责任来看,虽然《条例》第五章将“擅自增加编制或者改变编制使用范围”、“违反规定审批机构、编制”的行为列入违规范围,《机构编制监督检查工作暂行规定》第十九条也将“违反规定核定领导职数”的行为列入违规范围,但因《条例》对编制使用范围的规定仅限于“行政机构应当使用行政编制,事业单位应当使用事业编制”,对领导职数在编制总额中所占比例并无明确规定,此外也找不到更为刚性、具体的有关领导职数核定的法规依据,故在实际工作中对违规核定领导职数的行为很难认定和查处。

    由于国家对领导职数既无统一的核定标准,更无上升到法律层面的硬性规定,因此导致领导职数核定成为机构编制管理中最容易搞变通、钻空子的环节,当一些部门在增加编制、机构升格遇到刚性政策障碍或权限制约时,往往会寻求在领导职数核定环节超越常规、打“擦边球”。有一些地方甚至对部分机关事业单位长期不明确机构规格,不核定领导职数,任由组织人事部门随意配备领导干部、确定干部职级待遇。

    2.监管不到位,领导职数核定几乎成为机构编制监督检查的盲区。

    目前,一些地方机构编制部门的监督检查工作重点主要放在年报统计和实名制管理等基础性工作上,虽然设立了机构编制违规监督举报电话(12310),但由于机构编制工作公开性不够、社会关注度不高,所以通过群众举报发现问题的概率很小。正因为发现问题难以查处,因此除了自上而下组织普遍核查,或者针对超限越权审批机构、超编进人、超职数配备干部、“吃空饷”等刚性违规问题开展专项检查外,针对违规核定领导职数的检查并不多。由于机关事业单位工作人员的收入主要与职务职级挂钩,加上目前缺乏多元的有效激励手段,职务晋升几乎成为领导者调动下属工作积极性和吸引人才的唯一手段,从而造成各地各部门对领导职位的需求不断攀升。随着地方机关事业单位机构审批权限相继上收,通过增设机构或提高机构规格来增加领导职位越来越难,而超职数配备干部又属明显违规,只有领导职数核定的权限和标准没有明确规定,因此,超限额、超机构规格核定领导职数逐渐成为一些地方规避政策法规、解决职位供需矛盾的重要途径。机构编制部门在实际工作中常常面临这样的窘境:在本级权限内核定领导职数时,面对部门干预、领导提议和各种人情因素的影响,有时很难固守设定的原则和底线,而原则和底线一旦突破,就会一发而不可收;在对下级监督检查时,即使发现违规核定领导职数的问题,因为碍于本系统的情面,不要说追究法纪责任,甚至连批评纠正和组织处理都难以落实。正因为自己设定的底线不能严守,下级超越底线也不能严处,导致一些地区超限额、超机构规格核定领导职数问题屡屡发生。如有的地方机构改革方案中规定原则上不设3人以下处室,但在实际操作中2人甚至1人处室并不鲜见,所谓原则形同虚设,造成内设机构分工过细,官多兵少甚至有官无兵;有的地方因机构改革干部难以消化,对挂牌机构、议事协调机构都核定了专职领导职数,甚至是正职,造成领导班子职数过多;超机构规格核定领导职数现象也屡有发生,有的机构规格是科级,却核定处级领导职数,或者副处级机构却核定正处级领导职数,还有的甚至在审批机构时故意不提及机构规格,只明确领导职级,以此规避向上级报批机构的程序,等等。正因为监管存在盲区,导致近年来一些地方违规核定领导职数问题呈愈演愈烈之势。

    3.执行不严格,对超职数、超规格配备领导干部的行为查处追责不力。

    《条例》第二十六条明确规定,“擅自超职数、超规格配备领导成员的”行为属于违规,应予通报批评,并责令限期改正,情节严重的还应追责和处分。但是,在实际工作中,超职数、超规格配备领导干部的问题却司空见惯。由于都是组织行为,加上有时遇到机构改革、换届、政策性安置等客观原因导致的职位供需矛盾,超职数、超规格配备干部往往成为地方领导和组织部门的权宜之计,作为机构编制部门,明知这是违规行为,但查处却很难下得去手,即使有反映而不得不调查,也大都止于批评教育或限期纠正,很少进入追责和处分环节。久而久之,这条规定在一些地方便失去了应有的约束力,超职数、超规格配备领导干部有禁不止。如有的单位领导班子人数竟多达十几人,有的编制规模较小的单位领导班子人数竟超过内设机构(下属单位)个数,甚至出现班子成员多于中层以下干部、几个班子成员分管一个内设机构的荒唐现象,造成人浮于事、内耗严重、效率低下、浪费惊人,社会影响很坏。

    加强领导职数管理的路径构想

    加强领导职数管理,解决现存的突出问题,必须从顶层设计着手,将领导职数管理纳入机构编制管理法制化的轨道,堵塞超限额、超机构规格核定领导职数的法制漏洞,打消超职数、超规格配备干部的法不责众心理,根除领导职位需求膨胀的利益基础,从而达到强行入轨、标本兼治的理想效果。

    1.进一步完善法制,制定出台全国统一的机关事业单位领导职数核定标准。

    应由国家层面出台机关事业单位领导职数管理办法, 统一领导职数核定标准。可根据单位的层级、规格、编制总额、内设机构数、岗位结构等多种因素,分层级、分类别确定领导职数核定比例和限额;应明确领导职级与机构规格的对应关系,明确领导职数核定的权限,甚至可考虑参照机构审批权限,将与机构规格相对应的领导职数核定权限相应上收一级,如规定县、市、省所属科、处、厅级机构领导职数的核定,需分别报上一级人民政府机构编制部门核准(备案或审批),而且应将这些规定上升到法规层面,明确违规行为的法律责任,形成刚性约束。

    2.深化收入分配制度改革,规范职务消费,从源头上缓解领导职位供需矛盾。

    现行机关事业单位收入分配制度将职工的工资待遇过多地与职务职级挂钩,资历、工作绩效等因素对收入分配影响反而不大。职务的晋升,不仅可以带来工资待遇的大幅上调,而且有的还伴随着公务用车、公务接待、差旅费、住房、医疗等待遇的相应提高。在机关事业单位,一个工作二三十年的老科级干部收入待遇往往不及一个刚工作没几年的年轻处级干部。正是这种不尽合理的收入分配制度,使得职务晋升近乎成为机关事业单位唯一有效的激励手段,从而导致有限的职位供给和无限的职位需求之间的矛盾长期困扰着各级党政领导。为了缓解这一矛盾,全国许多地方都出台了让干部提前“退二线”的土政策,大量五十刚出头、经验丰富并身体健康的干部被让出职位、保留待遇养了起来,为的就是让其他同志也有机会到这个岗位呆上一段时间,以达到提高工资待遇的目的。但仅靠干部“退二线” 仍然难以满足源源不断的职位需求,于是一些地方或部门便利用法规的漏洞和监管的盲区,把目光转移到超限额、超机构规格核定领导职数和超职数、超规格配备干部上来。因此,只有从收入分配制度改革入手,对机关事业单位实行岗位分类管理,形成多元化的分配和激励机制,探索职务与职级待遇相分离,将干部的收入待遇更多地与工作业绩、资历、专业技术职务、立功受奖等因素挂起钩来,而不仅仅与行政职务相对应,同时进一步规范职务消费,完善领导干部廉洁从政的各项规定,取消与干部职务相对应的各种特权待遇,才能从根本上降低职务晋升的利益驱动,缓解职位供需矛盾,消除违反领导职数管理规定的内在动因。

    3.加强监督检查,严格执法执纪,增强对领导职数核定和执行的刚性约束。

    在健全法制的基础上,机构编制部门应当牢固树立“编制就是法律”(邓小平语)的理念,自上而下抓好监督检查,严格执法执纪。目前,中组部正会同中编办和国家人社部开展超职数、超规格配备干部的专项治理工作,中编办也在全国范围内部署了机构编制核查工作,各地可以利用这次专项治理和核查的机会,将违规核定领导职数和超职数、超规格配备干部问题与超限越权审批机构、超编进人、“吃空饷”等问题一并列入专项整治范围,除了层层自查上报外,要着重抓好自上而下的复查和抽查,对发现的违规问题限期整改,情节严重的要深入调查,追究责任,依法依规从严处理。在全面核查的基础上,要着力构建全国联网、上下互动、部门共享、及时更新的机构编制实名制管理系统,以实现对包括领导职数管理在内的机构编制调整变动情况实时监测,对存在问题及时发现及时处理,达到防纠并举、标本兼治的效果。要通过对法规的深入宣传、典型案例的查处通报,不断增强各级领导干部的机构编制纪律意识,消除对机构编制法规的漠视甚至无视心理。不能仅仅依靠群众举报发现问题,或对违规行为仅止于批评教育、限期纠正等不痛不痒的组织处理,那样只会严重削弱法规的刚性。各级机构编制管理机关在核定领导职数时,必须严格执行机构编制管理的各项规定,敢于对不符合规定的要求说“不”,即使面对上级有关部门干预和领导提议,也应当据理力争,做好政策规定的宣传解释工作,全力守住底线,绝不能为了迎合上级领导或照顾人情关系,故意出“馊主意”,通过变相提高机构规格来增加领导职数。对下级机构编制管理机关违规核定领导职数的行为,也不能“不告不理”甚至“护短”,要敢于板下脸,动真格,该追究责任的要一查到底,该处理的绝不手下留情, 让机构编制管理规定成为“带电的高压线”,加大违规的风险和成本。

    总之,只有自上而下,综合施策,着眼长远和根本,实现领导职数管理有法可依,有法必依,执法必严,违法必究,同时深化相关配套制度改革,才能使之真正步入规范化、法制化轨道,防止落入“治理—反弹—再治理—再反弹”的怪圈。

(作者单位:江苏省淮安市机构编制委员会办公室)

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