农村综合改革中如何转变乡镇政府职能

【来源:庆阳市编办 | 发布日期:2015-01-07 】 【选择字号:

党的十八大以来,党中央高度重视并全面规划农村综合改革,加快推进农业现代化,农村综合改革是新世纪新阶段党中央着眼于统筹城乡发展、建设社会主义新农村提出的一项重大的战略部署和重要举措,对加快农村的改革和发展具有深远的历史意义。今年初,庆阳市委经过反复调研论证,并征求各方面的意见,制定印发了《中共庆阳市委关于全面深化改革的实施意见》,《实施意见》从各个方面、各个领域、不同层级做出了系统的安排部署,同时制定出台了<《实施意见》重要举措分工方案>,细化了任务,明确了责任,对庆阳市的全面深化改革制定了时间表和达到的效果。到目前,市、县政府职能转变和机构改革已全面完成,本次政府职能转变和机构改革重在政府职能转变,加强了社会事务和公共服务能力建设,无疑对加快庆阳市农村综合改革指明了方向。笔者作为一名长期从事市县级机构编制工作的人员,具体指导管理县级以下政府机构设置和政府职能转变工作,经过近几年的不断下乡调研探索和研究,认为农村综合改革的关键和核心,在于乡镇政府职能的科学定位和综合服务能力的提高。现就农村综合改革下如何转变乡镇政府职能分析如下:

   一、乡镇政府职能转变是推进农村综合改革的必然要求

我国当前经济发展同人民群众日益增长的物质和精神文化需求的差距格局依然存在,现行经济体制仍然存在不少束缚市场主体活力,以及干扰阻碍市场和价值规律起决定性作用的体制机制弊端,要着力解决市场体制不完善、政府干预过多和监管不到位的问题,就必须进行农村综合改革,要进行农村综合改革。就必须进行乡镇政府职能的转变,它是加快农村市场经济建设步伐、推进农村城镇化建设、实现基层治理方式变革、加强自身建设谋求乡镇发展多维因素交互影响的先决条件。

一是乡镇政府职能转变是加快农村市场经济建设的客观要求。改革开放以来,我国农村社会面貌发生巨大变化,农村经济取得飞速发展。随之而来,农村经济成份也由单一的集体所有制向集体所有制、非公有制等多种所有制形式转变,农业生产结构也发生巨大的变化,由单一的种植业向综合性的农林牧副等现代农业转变。随着改革的深化,农村社会结构也随之变化,即由传统的单一的农村社会到新型农村经济和社会组织相继产生的转变过程,如各种专业合作社、互助社等;农民的思想意识观念也发生深刻的变化,传统的臣民意识、对权威的敬畏和盲目服从、官本位等思想日益消退,而农民的政治参与意识、发展意识、维权意识等思想观念日渐确立。改革开放以来,农村经济社会环境的深刻变革,迫切要求乡镇基层政府适应新时期农村形势和任务的要求,切实转变政府职能,加快农村市场经济建设步伐,不断推进农村生产力的发展。因此,乡镇政府职能转变是加快农村市场经济建设的客观要求。

二是乡镇政府职能转变是推进农村城镇化建设的必要保证。当前,我国西部正处在城镇化迅速发展时期,城镇化与社会经济发展有其自身的发展规律,不仅需要充分发挥市场在资源配置中的基础性功能,更需要发挥基层政府的协调服务、宏观指导与积极推动作用。随着改革的深化,迫切需要基层政府转变政府职能。根据先进发达国家城镇化发展的经验教训,如果缺乏政府有效的干预和合理的引导,很容易出现市场的缺陷,呈现出小城镇的盲目开发和无序发展等现象。政府应发挥科学引导、宏观指导的作用,综合运用行政手段、经济手段、法律手段,在市场体制充分发挥作用的基础上来弥补市场在城镇化过程中的缺陷和不足,消除影响城镇化建设的体制性障碍。以我们庆阳市为例,改革开放以来,虽历经五次大的乡镇政府机构改革,至目前,我市现行的乡镇管理体制仍然存在诸多的问题,在机构设置和行政管理权限上未与城镇化的要求相适应,政府机构设置庞大,条块分割严重,据统计,我市一些乡镇包括近年来分配的引导高校毕业生就业等各种项目人员,工作人员多达200多人,乡镇加挂行业机构牌子的现象比较突出,有些乡镇多达40多个(绝大部分未经机构编制部门批准),并要求有专门的阵地和专职工作人员,这样不仅造成职责交叉、工作扯皮,也因机构规模过小,使人力、财力分散,难以形成工作合力,致使工作效率低下。这种政府机构乱象无疑会造成在城镇化的决策执行中出现主观性和随意性。因此,为了保证城镇化的有序发展,必须解决政府的科学设置和管理、政府对社会经济制度的创新等方面的问题。只有这样,才能为推进农村城镇化创造必要的先决条件。

三是乡镇政府职能转变是实现基层政府治理方式转变的现实要求。著名学者、北京大学中国政府创新研究中心主任俞可平研究员曾经指出:?“中国行政管理体制改革不能仅仅着眼于机构精简、人员分流和职能转变,还需要着眼于治道变革的进程,与治道变革相适应”。这一论断道出了基层机构编制工作者的心声,在当前的农村综合改革的背景下,要求基层机构编制工作者要把从传统治理之道向现代治理之道的理念变化紧密结合到转变政府职能上,建立有限责任政府,提高自身的社会管理创新能力,进而构建高效的服务型政府。从现实来看,尽管经过多次乡镇政府机构改革,对推动经济社会发展取得了一定的成效,但还存在诸多的不利因素,政府机构改革总是精简、膨胀、再精简、再膨胀,政事不分,这不仅阻碍了农民和企业作为微观市场主体地位的发挥,挫伤了作为农村社会基层组织单位的村民自治组织的活力。那么,要实现基层治理方式从全能到有限、从管理到服务、从微观到宏观的转变,切实消除全能政府的“父爱主义”,笔者在基层乡镇调研中发现,政府为了做得更好,大事小事、该管不该管全部管,整天忙死忙活,长此下去,逐渐就成了一个无限责任政府,这必然会带来一些问题。一个问题是,从社会损害理论来讲,过度的照顾会使照顾者的功能弱化;第二个问题是承担无限责任可能会导致政府公信力下降,笔者在基层调研时,有一个大学生村官告诉我,有个村民跑来告诉他,有人在他家门口贴“牛皮癣”,让我们派人给他刮掉,“牛皮癣”是谁的责任?是村上的责任吗?所以,为什么会导致公信力受影响,是因为老百姓遇到了千千万万个性化的矛盾问题之后,都习惯去找政府,政府在短时间内没有办法解决居民的眼前问题,老百姓马上就会觉得政府说话算不算数,既然说了有困难找政府,为什么不能帮我解决呢?我市个别县为了满足农民的需要,在县直、乡镇机关抽调大量人员,每个村组长期派驻三至五名工作人员,专门解决农民提出的一些问题,为农民服务,这种过度的照顾会使照顾者的功能弱化,长此下去,导致农民思想涣散,无所事事,你政府就应该为我服务,当我有困难时,你就应该管,不管我就闹,我就上访,因此,政府不能承担无限义务,改变“揽的宽”局面,必须减轻负担。笔者作为基层机构编制工作的管理者和实践者,建议下一轮乡镇机构改革的重点,应准确界定政府、市场与农村的关系,彻底转变乡镇政府从全能到有限、从管理到服务、从微观到宏观的局面,在组织上为农村综合改革提供强有力的保障。

四是乡镇政府职能转变是乡镇政府加强自身建设的重要条件。改革开放以来,虽然进行过几次乡镇政府机构改革,但并没有有效解决乡镇政府深层矛盾和问题。也就是简单的设置几办几中心,没有有效解决机构膨胀和农村公共服务不足的问题。随着新农村建设的大力推进,特别是党的十八大以来,中央提出一系列的支农惠农政策,对乡镇发展提供历史难逢的机遇,同时也对乡镇基层治理提出了更高的要求,使乡镇政府工作在新时期面临新的挑战,迫切需要转变乡镇政府职能,加强政府创新意识,提高政府凝聚力,树立一盘棋思想,不断提高政府执行力和战斗力。

   二、乡镇政府职能转变是农村各项社会事业发展的前提

2014年是全面深化改革元年,乡镇政府作为我国行政体系最基层的地方政权组织,是乡镇经济社会事务的管理者和推动者,当然也应更好地全面推动和深化基层乡镇综合改革。近年来,党中央一贯提出加快行政管理体制改革,建设服务型政府的举措,已深入人心,收到了良好效果。2011?年乡镇机构改革围绕促进经济发展、增加农民收入,强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层民主、促进农村和谐四个方面制定乡镇政府职能,为新时期乡镇政府职能的科学定位指明了方向,为农村综合改革奠定了组织基础。

一要深化乡镇政府由“无限管理到无限服务”服务职能

2011年乡镇机构改革后,乡镇政府由领导式管理向服务式管理转变,把无限管理、有限服务变为规范管理、无限服务,用更多的时间和精力为群众提供政策、信息、资金、技术等方面的服务,乡镇政府“促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、维护农村稳定”的职能得到了全面加强。同时,乡镇政府与县直部门间关系进一步理顺,机构进一步精简,人员结构不断优化,干部职工的竞争意识和紧迫意识明显增强,从而提高了责任意识和服务意识,提高了工作效率。但是,这与我们要达到的目的还差之甚远,在我国的传统观念中,往往把地方政府作为无所不能、无所不包的全能、无限政府。“上面千条线,下面一根针”就是无限责任乡镇政府的真实写照,受到传统行政理念的影响,一直有着“无限责任政府”的观念惯性,在发挥职能作用的过程中行使着直接管理微观经济的职权并紧抓着不放,习惯了干预一切、管理一切的模式。在建设社会主义新农村的背景下,乡镇政府基本职能定位在“有限责任政府”的层面,即乡镇政府在发挥其职能作用的过程中应该有所为、有所不为,要有一个合理的边界。因此,要坚决破除“无限政府”、“全能政府”的理念,应对一些不宜由政府承担的经济活动和经济行为,逐步交由群众或社会中介组织实施,变过去的直接管理经济为间接管理。通过培植市场主体、组建产业协会、农民合作社、完善产业服务体系等方式,加快乡镇职能转换,逐步让龙头企业、产业大户协会、农民合作社等组织担当经济发展的主角,使乡镇工作从大量管不了、管不好的事务中解脱出来,实现乡镇政府职能的转变。

二要不断强化从“人治到法治”依法管理职能

受长期人治传统思想的影响,官本位的观念根深蒂固,法律意识淡薄,使乡镇政府在决策上带有很浓的人治色彩。如在我市的一些小城镇规划工作中,部分乡镇政府领导打着发展经济的幌子而随意改变规划,造成大片土地浪费,被征土地农民多年无粮食吃。究其原因,还是传统的“人治”思想因素在作梗。由于民主和法制不健全,农民的权益难以得到有效的保障,人们在享受经济状况不断好转的同时,而民主法治建设却相对滞后。农村管理法规不健全,乡镇干部民主依法行政水平有待提高。十八届四中全会提出依法治国战略,全面建设有中国特色社会主义法制社会,从各个领域逐步完善依法治国措施,树立“公民至上,法律至上”的法治思想,树立人人懂法、人人守法、人人护法的理念。

十八届四中全会对如何建立法制政府、怎样才能履行法制政府的职责,概括起来就是有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿的法律意识,有效维护公共利益和社会稳定运行。但在近几年的乡镇政府运行中可以看出,在执法过程中出现有法不依、执法不严、违法不究等现象,在涉及农民权利和义务的设定和调整的时候,出现一定的随意性,对基层政府的形象带来不可忽视的负面影响。在加速推进城镇化的过程中,乡镇政府必须转变职能运行方式方法,严格按照法定的内容、程序、方式,不得随意的扩大自己的权力,随意增加农民、企业和其他社会组织的义务指标。乡镇政府只有在法治基础上提供的服务才是规范化的服务。乡镇政府在创新服务的形式、方法、手段的同时,在服务内容、服务对象、服务标准上必须依法行政,严格按照法律提供的规范服务,只有这样才能推进城镇化的有序快速发展。

三要逐步实现“微观管理到宏观调控”社会管理职能

去年,我参加了上海展望学院的一个培训班,有幸聆听了浙江大学民办教育研究中心主任吴华教授的讲课,他讲到教育体制改革中,浙江长兴的教育券制度实践。他说“这一实践活动给我们透露了这样一个信息,教育体制改革从最初形形色色的内容改革,到了其整体框架重构的时候,其实就是教育体制改革中最难的教育投资体制改革。长兴的实践已经证明了教育券有助于吸引民间资金,有利于促进竞争,促进教育的均衡发展。但我以为 ,还有一点不可忽视,那就是,这一制度是政府推出教育微观管理层面的一个有效途径。随着市场经济的发展,政府职能也随之发生转变。在经济领域,政府已逐步从许多微观经济活动中退出来,转而致力于宏观经济调控上。”浙江长兴的教育卷实践活动已过去十多年了,然而,给我们的启示将是永远的。随着改革的不断深化,农村社会关系发生了深刻变化,传统的微观管理已不能适应新形势的要求,乡镇社会管理创新迫在眉睫,而转变乡镇政府社会管理职能的核心就是“抓大放小”,即由传统的微观管理转向宏观调控。政府对农村的宏观调控的关键在于给农村提供更多的制度支持、财政支持和资源支持,政府在农村问题上应该起引导作用,不应该过分地干预农村的正常社会秩序。通过合理放权和宏观调控,进而实现乡镇政府社会管理职能的转变。

四要稳步实现“直接干预到间接管理” 经济管理职能

受传统的计划经济体制的影响,部分乡镇政府经济管理职能大多是属于以行政指令为主要手段的直接干预,在建设社会主义新农村的新形势下,依然存在很多误区,部分乡镇作为市场主体直接参与具体经济活动,甚至代替企业招商引资、投资决策,而忽视了为市场主体服务营造环境,政企不分,使企业活力受到一定程度的抑制,这与建设社会主义市场经济体制是格格不入的。随着城镇化进程的加快,乡镇政府的经济管理职能逐步从“直接干预”向“间接管理”的转变显得尤为迫切,这就要求乡镇政府遵循市场经济的发展规律,加强宏观调控,综合运用各种经济手段,实现由“经济管制”到“经济调节”上来,严厉打击各种非法经济活动,通过规范市场,创造良好的外部环境和市场秩序。

五要大力提倡从“专项管理到提供政策”公共服务职能

乡镇政府公共管理职能主要是由规范化的公共管理和高效的社会服务及稳定的社会保障构成的一个相互衔接和相互推进的行政运行体系,这就要求乡镇政府不断创新社会管理方式,提高乡镇的公共服务水平。乡镇政府作为行政层级最低的一级政府,是党和政府与农民、农村沟通的直接纽带,乡镇政府必须首先实现提供政策产品的基本职能,通过发放资料,举行各种培训班,不断满足农村、农业、农民的政策需求。其二要加大农村基础设施建设、文化教育、医疗卫生和社会保障等方面的公共服务建设。充分发挥农民协会、农村专业合作社等中介组织为农村经济社会发展服务的作用,努力构建完善的农村公共服务体系和平台。其三要切实维护好农村公共秩序。要从生产资料市场、农村生产活动、农村社会政治经济文化、农民生活习俗、农村消费市场、农村社会治安等公共秩序入手,通过建立管理制度,综合运用法律行政等手段,构建村级管理、社会参与、村民自治农村社会管理体制,通过维护公共秩序,推进农村各项社会事业发展。

   三、如何在农村综合改革中转变乡镇政府职能

十八大以来,党中央高度重视农村综合改革。那么,乡镇政府职能转变就是加快农村市场经济建设的客观要求,是推进农村城镇化、实现基层公共治理方式变革的必要保证。在农村综合改革的背景下,加快乡镇政府职能转变、理顺乡镇政府机构、合理安排人员,显得更加重要。

(一)理顺县乡两级政府条块关系。

经过历次乡镇机构改革,目前,我市乡镇机构设置主要除四办六中心外,还有许多垂直管理的机构,包括设在各乡镇的小学、初中、卫生院、派出所、司法所、基层法庭、国土资源所、食品药品监督管理所、水利工作站、财政所、工商所、国税分局和地税所。另外,乡镇机构改革后,撤并在乡镇农业服务中心的原畜牧兽医站、农机站和林业站,撤并在乡镇文化广播服务中心的原文化站,目前也实行垂直管理。

上述垂直管理机构的人权、财权在县上,但服务的对象在乡镇,使一些工作人员对乡镇的管理、指导处于应付差事;在一些重大事情面前,由于体制问题,一些站所人员由于人事管理权在上,业务安排一律由上面指挥,不服从乡镇统一指挥、调度,致使乡镇在管理调配上存在被动为难情绪,应对突发事件的能力不够。另外,垂管机构职能与乡镇事业站所职能重叠,如文化站与文化服务中心、畜牧兽医站与动植物疫病防控中心、社会事务服务中心与民政工作站、财政所与农经财政服务中心等机构职能重叠。乡镇计划生育服务中心和乡镇卫生院至今还没有经市级主管部门同意合并等,使乡镇机构难以消肿。因此,乡镇机构改革必须坚持上下联动,进一步理顺乡镇与县级政府关系,合理划分县乡职能,理顺好条块结合的关系,要加大力度同步推进县乡机构改革。

乡镇作为政府最小的一级政权组织,机构改革还不能一刀切,要因地制宜,对区域经济较发达、城镇化进程较快的部分乡镇,应走扩权强镇的路子,县级职能部门要加大放权力度,能由乡镇管理的事情,尽可能下放到乡镇,特别是乡镇政府的财政权、人事权、执法权、监督权、指导权,使乡镇政府责、权、利相一致,合理调配人、财、物的流动使用,更好地服务于群众。法律、法规规定由县级政府部门承担的责任,不能转给乡镇政府承担。同时,乡镇政府要配合上级有关部门做好安全生产、土地管理、环境保护和市场监管等工作,要切实采取有效的法律法规措施,加强对派驻机构的协调和监督。

(二)建立灵活多样的人事管理机制。

建立灵活多样的人事管理制度是乡镇政府职能转变的重要价值所在,也是乡镇机构改革面临的一个重要问题,能否有效妥善的安置分流人员,直接影响到乡镇改革的平稳和社会安定。因此必须切实完善工作机制,建立起富有生机活力、竞争开放的乡镇干部人事管理制度,以充分调动乡镇干部的工作积极性和创造性,科学履行政府职能。一要合理安置分流人员,由于乡镇基层政府处于政权系统的末梢,人员分流安置的渠道和范围相对狭窄,加之,近年来大学生安置全部在基层乡镇。如何破解这一难题,成为转变乡镇职能的一个重要课题。总结以往乡镇机构改革的经验,要根据乡镇现有人员编制,建立合理的人员流动机制,在满足乡镇工作的基础上,对多余的人员,一方面鼓励其积极参加市县(区)组织的各种招录招考,另一方面建议县(区)组织、人社部门对从乡镇借调到县直部门的人员,在编制允许的情况下,尽量能够按直接调动办理相关手续,这样即避免乡镇人浮于事的现象,又避免了长期借调人员多头管理的问题。也可采取县乡交流、乡镇之间互流、转岗、离岗兴业等方式,健全分流人员医疗、养老等社会保障制度,消除分流人员转岗再就业过程中的顾虑,确保机构改革落到实处。二要选派视野开阔、责任心强的年轻干部赴村任职,对表现优异的要提拔使用,同时,建立优秀村干部到乡镇任职机制,最大限度地调动村党支部书记、村委会主任工作的积极性、主动性和创造性,使他们始终保持良好的工作热情。四要不断完善干部考核评估体系,以科学合理的考核评估方法,客观、公正的评价干部,使乡镇干部始终保持旺盛的斗志和热情。三要根据工作需要、农民需要和服务需要,千方百计拓宽高校毕业生的专业优势和个人特长,将一些农机、农技、畜牧、市场经济管理人才,通过各种程序选拔到乡镇来,充实一批、淘汰一批;要加强对文化、卫生、环保、便民服务中心等岗位的管理,实行定期和不定期对现有乡镇行政事业单位人员进行考核培训学习,避免“一朝进机关,永远铁饭碗”,真正形成“能者上、平者让、庸者下”的用人机制。

(三)建立精干高效协调的行政管理队伍。

首先,随着社会主义新农村建设的不断深入,笔者认为下一轮的乡镇机构改革要根据乡镇的产业情况、经济实力、区位布局以及农村特点,重点围绕职能转变,定岗定责,依法核定人员编制,建立精干务实高效的服务型乡镇,不搞一刀切。可以根据经济发展特点设置贸易发展办、招商引资办、规划建设办等特色机构;一些经济规模小、人口数量少、面积小的乡镇,可以采取继续撤并的办法。其次,缩减行政管理层次。结合的乡镇党政班子换届,科学合理确定乡镇领导职数,大力提倡交叉任职,党委副书记与乡镇人大主席可兼任,党委成员可以兼副乡镇长,政府领导可以兼任部门主要负责人,切实精简人员机构,精干机关队伍。

(四)不断深化乡镇事业单位分类改革。

目前,一些乡镇事业单位管理松散,人员素质低下,服务水平较差,很不适应新形势的要求,改革乡镇事业单位管理体制迫在眉睫。而解决这一问题要立足当前乡镇工作的新特点,紧紧围绕乡镇经济社会发展的需要,按着分类实施、区别管理的原则,分阶段按步骤有序推进乡镇事业单位分类改革。要按照中央事业单位分类改革的要求标准,合理区分,对公益性事业单位的中小学校、卫生院等事业单位要整合资源,增强其社会效益;对经营性事业单位,运用市场机制进行改制,使之成为市场经济的主体;原承担的行政执法职能统一由县级行政主管部门行使或委托乡镇政府行使,行政职能相应并入乡镇党政办公室、经济发展办公室、社会事务办公室;对功能相近、重复设置、服务领域窄的事业单位进行整合重组,提高公共服务资源的利用效率,推进乡镇事业单位改革。另外,鼓励社会力量参与公共事业服务体系。要鼓励民间社会资本参与农村社会公益事业建设,作为乡镇政府,应该制定优惠政策和措施,积极鼓励、吸引社会力量参与提供农村公共服务,实现公共服务和社会管理的社会化、多元化和契约化。

(五)加强乡镇政府的自身建设。

农村综合改革是一项系统工程,缺少一个环节,都难以实现目的。其中,乡镇政府职能转变就是重中之重,不仅需要外在动力的牵引,更需要内生驱动的保障,这就要求乡镇政府必须加强自身建设,全面提高乡镇政府的自身建设能力。要不断深化理论学习,深入学习党的十八届四中全会精神, 加强机关干部业务培训,认真学习相关工作规章制度,掌握工作方法,提高业务水平。认真开展调查研究,努力提高解决实际问题的能力;要依法行政,建设法治型乡镇政府。通过举办听证会、论证会、座谈会等方式,广泛征求群众的意见,进行必要性、可行性和合法性的审查论证。健全群众举报、新闻媒体曝光案件追查制度;要转变作风,建设服务型乡镇政府。改进机关干部作风,密切党群、干群关系,坚持重心下移,倡导求真务实之风,控制各种考核、评比、达标活动。积极探索建立首问责任制、岗位责任制、服务承诺制、限时办结制等制度,以全新的乡镇政府形象服务农村综合改革。

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